第319章 數字治理背景下行政程序證據規則的調整

 【內容摘要】我國通過建設一體化在線政務服務平臺和政務大數據體系推進政府數字治理。數字治理以行政行為標準化、規範化、清單化為基礎，實現跨地區、部門、層級政務數據共享及業務協同。行政機關之間通過平臺協同調查、收集及審查判斷證據，證據行為由封閉向開放轉變，電子數據成為主要證據類型。數字治理讓證明更容易，可以適當提高證明標準，將原由申請人承擔的部分證明責任轉移至行政機關，行政活動在部分領域可採用實質審查規則，數據系統推送的證據原則上具有可採性。滿足行政程序調查收集及審查判斷證據需要，一體平臺和政務大數據體系須建立案件事實調查輔助系統，提供證據材料識別、標識、提示及輔助質證等功能。 

 【關鍵詞】數字治理 行政程序 證據 

 文章來源：《政法論叢》2023年第2期 

 因篇幅所限，省略原文註釋及參考文獻。 

 我國上世紀八十年代推行辦公自動化，90年代推行“三金工程”，近年推行“互聯網+政務服務”，行政行為逐漸由線下向線上轉移。1996年行政處罰法生效後，普遍推行城管綜合行政執法，部分地區設立綜合行政執法局推行全面跨部門綜合行政執法，作為綜合行政執法改革配套措施的智慧執法平臺被推出。2003年行政許可法通過後，省、市、區縣三級普遍設立行政服務中心，將行政審批等政務事項集中至政務大廳辦理，部分地區設立行政審批局，將一級政府主要行政審批權集中至行政審批局行使。2018年以來的地方機構改革，廣西、江蘇、山東、福建等普遍採用行政審批局模式，四川省則在所有區、縣設立行政審批局，集中行使行政審批權。不論是行政服務中心模式還是行政審批局模式，智慧政務平臺都是標準配置。為滿足國家治理體系現代化建設需要，越來越多的城市基於“互聯網+城市治理體系”框架建設城市運營中心，集合城市信息資源、運行監控、運行指揮及協同聯動，提升城市治理能力。智慧執法平臺、智慧政務平臺及城市運營中心等平臺為行政機關之間數據共享、業務協同提供了基礎條件，也為數字治理奠定了基礎。 

 《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》提出，運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段促進依法行政，實現政府治理信息化與法治化深度融合，優化革新政府治理流程和方式，建設數字法治政府。國務院《關於加強數字政府建設的指導意見》提出，加強數據匯聚融合、共享開放和開發利用，促進數據依法有序流動，充分發揮數據的基礎資源作用和創新引擎作用，提高政府決策科學化水平和管理服務效率，到2025年，政府數字化履職能力、安全保障、制度規則、數據資源、平臺支撐等數字政府體系框架基本形成，政府履職數字化、智能化水平顯著提升。數字技術與政府管理結合，將推進政府治理流程優化、模式創新和履職能力提升，構建數字化、智能化的政府運行新形態，實現政府數字治理。 

 我國行政程序證據規則分散規定在行政處罰法、行政許可法、行政強制法、治安管理處罰法、稅收徵管法等法律之中，由證據調查、收集、審查判斷等規則構成。上述證據規則形成於非數字治理時代，基於傳統行政模式構建。雖然2021年修改後的行政處罰法將電子數據作為獨立證據類型，並規定非現場執法證據調查、收集、審查判斷等內容，行政處罰證據規則仍然建立在傳統行政執法模式基礎上，並未體現數字治理背景下數據共享、協同審查判斷證據材料等理念。數字治理變革行政體制，重構行政流程，需要調整證據規則以適應變革後的體制與程序，同時，適時調整證據規則也會促進數字治理深入推進。 

 一、數字治理改變行政管理方式、程序和證據行為 

 基於數據共享、提升行政效率、簡化行政程序、降低行政成本等考慮，各級政府對建設各類政務平臺及實現數據共享有極大積極性。加之我國網狀行政體制的優勢，建設全國一體在線政務服務平臺、全國一體化政務大數據體系頗具條件。相較於民事行為，行政行為最有可能全面實現在線辦理，公共管理領域整體實現數字治理。 

 （一）建設一體平臺、數字體系和治理機制，快速推進數字治理 

 我國採用中央政府統籌規劃和地方創新實踐的方式推進政府數字治理。自2016年以來，國務院及辦公廳先後發佈了《關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》《關於加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》《全國一體化政務服務平臺移動端建設指南》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《全國一體化政務大數據體系建設指南》《關於在線政務服務的若干規定》《關於加強數字政府建設的指導意見》等一系列文件，推進政府數字治理。推進政府數字治理的策略可以歸納為搭建全國一體化在線政務服務平臺、建設一體化政務大數據體系、建立和完善適應數字治理的機制。在推進政府辦公自動化和“互聯網+政務服務”進程中，31個省、直轄市、自治區分別建立覆蓋省、市、區縣三級網上政務服務平臺，國務院多數部門建立各類政務辦公平臺。我國政務服務平臺建設面臨管理分散、辦事系統繁雜、事項標準不一、數據共享不暢、業務協同不足等問題。為此，我國推進全國一體化在線政務服務平臺（下簡稱“一體平臺”）建設，立足於推進地區、部門政務服務平臺規範化、標準化、集約化建設及互聯互通，形成全國政務服務“一張網”，促進政務服務流程不斷優化，實現政務活動全過程留痕、全流程監管，政務服務所需數據資源有效匯聚和充分共享，發揮大數據服務於政府管理作用。 

 一體平臺由國家、國務院部門、地方互有分工、互聯互通的三個子政務平臺融合構成。國家政務平臺建設統一身份認證、電子證照、服務事項、投訴建議、好差評、搜索服務等“七個統一”服務體系，發揮公共入口、通道及支撐作用，承擔公共入口、統一身份認證、電子監察、服務評估、諮詢投訴責任。國務院部門政務平臺系部門業務辦理系統，通過國家平臺與其他部門、地方平臺互聯互通，實現數據共享及業務協同，辦理跨地區、跨部門、跨層級政務事項。地方政務平臺由省級統籌建設，包括省、市、區縣三級平臺，承擔省、市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）線上政務全覆蓋及互聯、協同聯動功能。一體平臺實現不同地區、層級、職能的政府部門之間信息共享及協同行政，政務由“線下辦”向“網上辦”“分部門辦”向“部門協同辦”轉變，實現全國“一網通辦”，也帶來政府管理理念、體制、方式的重大轉變與調整。 

 全國一體化政務大數據體系立足於解決政務數據統籌管理機制不完善、數據目錄不完整規範、數據完整性準確性時效性不高等問題，聚焦政務數據歸集、加工、共享、開放、應用、安全、存儲、歸檔各環節全過程，建立權威高效政務數據共享協調機制，推進數據共建共治共享，促進數據有序流通和開發利用，釋放政務數據資源價值，提升數據資源配置效率，以此推動政府治理流程再造和模式優化。全國一體化政務大數據體系按照統籌管理一體化、數據目錄一體化、數據資源一體化、共享交換一體化、數據服務一體化、算力設施一體化、標準規範一體化、安全保障一體化八個一體化的要求，由國家政務數據平臺、省級政務數據平臺和國務院部門政務數據平臺構成。國家政務數據平臺是我國政務數據管理的總樞紐、政務數據流轉的總通道、政務數據服務的總門戶；省級政務數據平臺承擔本地區政務數據的目錄編制、供需對接、匯聚整合、共享開放，與國家平臺實現級聯對接；國務院部門政務數據平臺承擔本部門本行業數據匯聚整合與供需對接責任，與國家平臺實現互聯互通。同時，全國一體化政務大數據體系具備對接黨委、人大、政協、紀委監委、法院、檢察院和軍隊等機構數據的能力，還可以接入供水、供電、供氣、公共交通等公共數據，以及第三方互聯網信息平臺和其他領域的社會數據，實現公共數據和社會數據有序共享、合理利用。 

 一體平臺、全國一體化政務大數據體系在數字治理中承擔基礎和保障作用。按照國務院規劃，2022年年底前一體平臺基本完善，全國範圍內政務服務事項基本做到標準統一、整體聯運和業務協同，事務服務事項全部納入平臺辦理，全面實現“一網通辦”；2023年底前全國一體化政務大數據體系初步形成，基本具備數據目錄管理、數據歸集、數據治理、大數據分析、安全防護等能力，到2025年，政務數據資源全部納入目錄管理，“一數一源、多源校核”等數據治理機制基本形成，政務數據共享需求普遍滿足，有效支撐數字政府建設。推進數字治理，發揮數字技術、數據資源在具體行政管理中的作用，需要建立和完善適應數字治理的機制，數字治理背景下的行政程序證據規則就是亟需完善的機制之一。在政務服務領域，部分地區建設集中數據共享、流程再造的辦理平臺，如上海“隨申辦”、廣東“粵省事”、四川“天府通辦”、杭州“青清在線”、成都“天府蓉易辦”等。在行政執法領域，浙江省依託“浙裡辦”“浙政釘”推出行政行為碼，助力大綜合一體化行政執法體制運行，長三角經濟圈、成渝雙城經濟圈利用數字技術推進執法協作等，這些措施是完善數字治理機制的有益嘗試。相較於一體平臺、全國一體化政務大數據體系建設的快速推進，數字治理機制的建立和完善進程相對滯後，我國數字治理機制還不完善，數據權益、數據共享、數據協同收集與審查等制度還不完善。 

 （二）數字治理具有不同於傳統行政模式的特徵 

 有一種觀點認為，數字政府是信息化政府、管理網絡化政府、辦公自動化政府、政務公開化政府、運行程序優化的政府。實際上，滿足上述五個特徵的政府只能稱為電子政府，政府運用信息及辦公自動化技術實施管理和為社會提供服務是電子政務，而非數字治理。數字治理是運用大數據、雲計算、人工智能等技術實現政府數據治理，府際間、政府部門之間、政府與社會之間數據共享，精準滿足社會需求的政府治理形態。不同於傳統政府治理模式及信息化時代的電子政府，數據治理有以下特徵： 

 第一，行政設施雲化。政府辦公樓、執法設備、檔案室及檔案材料不再是政府最重要的行政資源，基礎設施逐漸雲化，數據平臺、數據庫成為重要的基礎設施，數據是最重要資源，政務數據收集、存儲、處理、共享均在雲上進行。 

 第二，政府管理數字化。行政相對人向政府提供數據材料，政府利用數據材料實施管理，電子數據成為行政程序主要證據類型。政府利用強大的數據蒐集、分析和研判能力實現對社會的數字理性感知，掌握社會發展態勢，精準判斷和迅速回應社會訴求，實現數據化決策。不同地區、層級、領域政府部門之間通過數據共享、線上審查等方式實現協同。 

 第三，行政行為在線化。數字治理帶來數據採集、共享和運用電子化，行政活動實現遠程合作和協同辦理，在線行政成為主要方式。行政相對人在線申請政務並提交材料，行政機關在線辦理並實現部門之間業務協同，相對人還可以在線接受處罰等，如在線辦理交通違章處罰。隨著一體平臺建設及在線政務系統運行，部分地區在線政務行為比率已超過95%。 

 第四，行政行為智慧化。大數據、雲計算、人工智能等技術手段實現“智慧法治”，數據化、網絡化、智能化為行政立法、行政執法及行政裁決提供支撐，自動設備及各類智慧系統輔助行政機關作出行政行為，自動行政行為逐漸普及。 

 （三）數字治理從多個方面改變行政管理方式 

 政府數字化轉型的關鍵是要發揮數字賦能的效用，數字治理方能全面實現。數字治理推動行政體制、行政程序及行政行為方式的深刻變革。數字技術提供數據信息服務，在網狀行政體制下，打破部門與層級之間的隔閡，促進部門、層級、地區間的溝通與協調，實現逆部門化、大部門治理、一站式服務的整體性治理。同時，數字治理促進政府部門結構優化、關係重構及業務整合，實現“一證通辦”“一網通辦”。行政活動由經驗式、被動式、粗放型的問題處理方式升級為智能化、主動式、精細化的處理模式。雖然數字治理並不改變行政機關與相對人身份，“在線”及“一體”確實使行政方式及便利程度發生重大變化，甚至行政活動各主體之間的權利義務也發生部分變化。 

 第一，行政管理普遍推行標準、規範、清單管理，行政程序標準化、規範化。法律規範相對抽象，面臨對行政執法規範性不足問題，執法指南、手冊、裁量基準這些“不是法的法”的類似規則在行政執法中發揮重要作用。推進“雙隨機、一公開”監管，各地普遍梳理執法檢查事項清單、編制各類表單，確定抽查事項標準、程序等，執法標準、規範、手冊、規程等在行政執法中逐漸運用。伴隨各級行政服務中心、行政審批局普遍推出網上政務大廳，政務服務標準化、規範化得到極大提升。數字治理是建立在各類標準、規範、清單基礎上的治理方式，通過標準、規範、清單實現智慧化、程序化治理。因此，編制全國統一行政權責事項目錄清單、公共服務事項清單及辦事指南，推行受理條件、申請材料、中介服務、辦理流程等標準化、規範化，實現不同地區、層級、渠道發佈的政務事項數據同源，並實現同步更新，同一政務事項在全國無差別受理，辦理流程及評價標準統一，實現政務活動標準化、規範化是一體平臺建設的重要內容。構建全國一體化政務大數據體系，也需要推行標準規範一體化，編制全面兼容的基礎數據元、雲資源管控、數據對接、數據質量管理、數據迴流等標準，制定供需對接、數據治理、運維管理等規範，構建全國一體化政務大數據標準規範體系。同時，跨地區、部門、層級的數據共享以及業務協同，也需要統一標準與規範。 

 第二，促進整體型治理。整體治理是政府內部縱向、橫向協調，政府以整體形象出現的治理形態。傳統行政模式是政府被縱向、橫向劃分為不同層級及工作部門，不同層級之間不協調，部門之間職責分割。整體政府理念以滿足公眾需求為目標，從部門內部結構和整體性運行出發，推行組織結構、管理方式、運行機制和信息系統變革，對行政職責優化整合以增進公共價值。智能化時代的數字治理為政府整體性治理提供數字技術支持，促進整體政府建設。依託一體平臺和一體化政務大數據體系，行政行為實現跨地區、部門、層級數據共享及業務協同。數據平臺保存的證照、辦事材料、數據資源在行政機關之間共享互認，政務事項申請、受理、審查、陳述與申辯、決定、證照製做、決定公開等全流程在線辦理。原分別實施的層級審批、部門間流程審批、協助調查取證等政務活動，在不同地區、部門、層級機關之間線上協同辦理。如工程建設項目審批等涉及多個部門、地區的政務事項可以實現一張清單告知、一張表單申報、一個標準受理、一個平臺流轉，因流程優化、系統整合、數據共享及業務協同，此類審批程序更簡、監管更強、服務更優。