第319章 數字治理背景下行政程序證據規則的調整

 第三，行政程序自動化水平提升，多數行政行為全流程線上辦理。近年來，部分地方試點自助辦理工商登記、護照、身份證、車輛及駕駛證業務，線上政務逐漸普及。一體平臺建立自然人身份信息、法人單位信息國家認證資源，為全國政務提供統一的身份認證服務，實現“一次認證、全網通辦”；建立國家電子印章系統及電子證照共享服務系統，系統制發的電子印章及標準版式電子證照統一在政務活動中使用，政務自動化將快速推廣及普及。政務活動實現線上線下融合，線上線下采用一套標準、一個辦理平臺，政務服務事項向移動端延伸，更多政務事項將實現“掌上辦”“指尖辦”。 

 第四，安全保障及數據存儲分析手段普遍運用，為行政活動提供充足保障。建立和實施數據、應用、運營、安全、管理等標準規範，建立平臺安全保障體系，為政務活動提供充分安全保障。國家平臺建立人口、法人、信用、地理信息等基礎資源庫及國家政務服務數據資源中心，匯聚及提供各類政務服務數據，並提供相應大數據分析，為政務活動提供大數據支撐。 

 （四）數字治理促進行政行為流程再造 

 數字治理以行政權力、公共服務事項清單為基礎，同一行政事項名稱、編碼、依據、類型等基本要素在國家、省、市、縣四級實現統一，行政事項受理條件、申請材料、中介服務、辦理流程等標準化、規範化。不同地區、層級、渠道發佈的行政事項數據同源及同步更新，同一行政事項在全國實現無差別受理，辦理流程及評價標準統一。跨部門、跨地區、跨層級作出行政行為成為可能，行政行為可異地辦、集中辦、全國一網通辦，行政地域管轄、層級管轄制度也需隨之改變。 

 依託全國一體化政務大數據體系人口、法人、自然資源、經濟、電子證照等基礎庫和醫療健康、社會保障、生態環保、應急管理、信用體系等主題庫中的政務數據，行政機關運用大數據、人工智能等技術很容易獲知政務服務需求及行政違法行為線索，發現潛在政務服務事項申請人和行政違法行為。數字治理提升行政機關識別能力，須根據行政主體能力變化改變行政啟動程序。行政許可等依申請行為，可以賦予行政機關提示潛在許可人提出申請的責任；行政處罰等依職權行為，行政機關獲取相對人違法信息後，可以利用智慧執法系統向違法行為人發送違法證據材料或者擬處罰內容的信息，違法行為人依提示啟動行政處罰程序。依託人口信息與電子證照共享服務系統，以自然人、市場主體身份索引為基礎，關聯其他各類政務服務數據、電子證照數據、信用數據等，相對人實現“一次身份驗證、所有證照”等數據資源共享。行政機關、相對人調查收集和提供申請材料的責任減輕，部分行政行為實現“零材料辦”。全國一體化政務大數據體系保存的證照、辦事材料等數據資源在行政機關之間共享互認，不同地區、部門、層級的行政機關之間在行政行為申請、受理、審查、陳述與申辯、決定、證照製作、決定公開等環節實現協同審查與辦理。依託國家統一身份認證系統，利用二維碼、手勢識別、指紋識別、聲紋識別等身份認證方式，相對人身份信息實現跨地區、跨部門互信互認、“無感漫遊”，輔之以一體平臺海量數據資料，行政行為可以“自動辦理”“掌上辦理”“自助辦理”。數字治理帶來行政案件管轄、行政程序啟動、證據材料提供與審查判斷以及行政事項辦理方式的變化，要求行政程序制度隨之變革，再造行政流程。 

 （五）數字治理改變行政程序證據行為 

 傳統行政模式中，從立案開始，行政機關須完成證據調查、收集、審查判斷和認證等程序。不同行政行為之間的證據材料不共享，證照、身份證明等證據材料在不同個案中須重複收集、提供，如同一自然人在同一登記機關申請登記兩個企業，須重複提供身份證明、房產證明等證據材料。行政程序封閉運行，行政機關之間不共享證據材料，也不協同審查。即使是身份證、營業執照、房產證等頻繁使用的證據材料，也不能通過信息共享或者協助審查等實現認證，仍須申請人重複提供並由行政機關審查判斷及認證。這也真實反映了傳統行政程序證據行為的三個特點：個案之間證據材料不共享；調查、收集、審查判斷及認定證據是一個完整過程，不可欠缺；行政機關之間原則上不共享證據材料，也不協同審查，行政主體獨立承擔調查、收集、審查判斷和採信證據的責任。 

 數字治理實現不同地區、層級、職能部門之間數據共享及協同行政，行政行為由“線下辦”向“網上辦”，“分部門辦”向“部門協同辦”轉變，促進行政理念、體制、方式及程序等發生重大轉變與調整。行政行為在虛擬環境中作出，電子數據成為主要證據類型，證據收集、提供、審查判斷、認證及保存等行為均相應變化。如國家政務服務平臺基於自然人身份信息、法人單位信息等資源，建設全國統一身份認證系統，為地區、部門政務服務平臺提供統一身份認證服務，實現一次認證、全網通辦，不再需要識別相對人身份，也就無需收集或提供相對人身份信息等證據材料。行政機關利用一體平臺、全國一體化政務大數據體系中的電子證照等數據共享系統查詢、存儲、收集證據材料，實現人工收集證據材料向系統自動推送、爬取等方式轉變。全國一體化政務大數據體系建立有數據治理規則，對歸集的數據進行全生命週期的規範化治理，開展數據質量事前、事中、事後監督檢查，實現問題數據可反饋、共享過程可追溯、數據質量問題可定責，推動數據源頭治理、系統治理，確保數據真實、可用、有效共享。行政機關通過共享方式獲取證據材料的真實性由數據形成單位、存儲機關和相應機制保障，證據材料協同審查、判斷成為可能，證據材料審查判斷實現由封閉向多機關協同審查的開放活動轉變。 

 二、數字治理需要調整行政程序證明規則 

 證明是社會生活中人們根據已知事實推斷未知事實的活動，行政程序證明是運用證據確定和闡明行政案件事實情況的活動。數字治理帶來行政程序證明對象變化，改變影響證明責任分配的因素，還對證明標準的確定帶來影響。 

 （一）數字治理減少行政程序證明對象 

 證明對象也被稱為待證事實，是行政程序中行政機關和當事人必須用證據予以證明或者確認的案件事實及有關事實。行政程序證明對象包括實體性事實和程序性事實，排除不需要證明的事實，利用推定和行政認知能夠確定的事實不需要證明。與民事程序不同，行政程序作為證明對象的事實，一般都為法律規範所調整，違法構成是實施行政處罰的主要待證事實，而行政許可程序的待證事實主要是申請人是否符合申請條件的事實。 

 在傳統行政模式中，除推定及行政認知外，法律要件事實均應提供證據予以證明。但數字治理模式下，大量法律要件事實不需要證據證明：一是自然人、法人或者其他組織身份狀況的事實，利用全國統一身份認證系統認證，無需提供原件或者複印件等證據材料予以證明；二是相對人資歷、資格及資質等事實，已被電子證照服務系統保存的各類證照證明；三是被國家機關生效決定認定的案件事實，如違法事實、被處罰事實、失信事實等，已被保存在全國一體化政務大數據體系中的數據證明；四是行政機關通過數據共享方式獲得信息能夠證明的其他案件事實，不得要求相對人提供證據予以證明。 

 數字治理減少行政程序待證事實，而且隨著數據資源逐漸豐富，可以預見其減少的幅度也會越來越大，部分領域“零材料辦”，“零證據材料”實施行政行為的比率逐漸增加。傳統行政模式，相對人身份、資質資格等已是客觀事實，為什麼在個案中還須提供證據材料予以證明，仍屬待證事實，原因在於作出行為的行政機關未掌握此類證據材料，對於該行政機關而言，要件事實仍未被證明。數字治理模式中，法律要件事實已被保存在其他機關或者數據平臺中的材料證明，無須在具體個案中再度證明。由此可見，數字治理與傳統行政模式最大區別是，數字治理可利用一體平臺和全國一體化政務大數據體系中的所有數據證明案件事實，傳統行政則是利用個案收集證據材料證明案件事實。政府數字治理的趨勢是行政程序收集、提交證據材料清單化。編制全國統一適用的行政行為收集、提交材料清單，是推進數字治理的基礎性工作，利用數據共享能夠獲得的數據，不得要求相對人另行提供，還要求根據一體平臺和全國一體政務大數據體系保存數據的變化情況不斷更新材料清單，行政程序納入清單的材料數量總體呈下降趨勢。數字治理背景下，收集、提交材料清單成為行政機關、相對人收集及提交證據材料的依據，未納入清單的證據材料所涉案件事實不再是待證事實。如行政許可程序，行政機關利用數據共享等方式獲取申請人是否符合許可條件的證據材料，已被證據證明或者利用數據資源能夠證明的事實，不再需要申請人提供材料證明。許可機關根據已被證明事實及已掌握的證據材料情況，形成申請人應提交證據材料清單，申請人根據清單提交證據材料。 

 綜上所述，數字治理背景下行政程序的證明對象不再是法律要件事實，而是利用政務數據系統中的數據通過Ai計算而自動形成的仍需提交證據材料予以證明的事實。 

 （二）數字治理宜賦予行政機關更多證明責任 

 有學者認為，在行政程序中無論是依職權行政行為還是依申請行政行為，一般都不存在證明責任，原因是行政主體、相對人都不承擔舉證不能而導致事實真偽不明的不利後果。筆者認為，這一觀點是對不利後果的誤讀。未承擔證明責任的不利後果是主張不成立，而非實質不利後果，行政程序確實存在證明責任分配問題。行政程序法中規定證明責任分配規則，是多數國家的共同做法，如1946年美國聯邦行政程序法第556條規定，“除法律另有規定外，法規或者裁決提議人負有舉證責任”。我國部分地方權力機關出臺的行政程序規定也有證明責任分配規則的內容，如《湖南行政程序規定》規定，行政機關對依職權行政決定的合法性、適當性負舉證責任，當事人在依申請行政程序中應如實向行政機關提交材料，行政機關經審查認為其不符合法定條件的，由行政機關負舉證責任。 

 行政程序證據責任分配的一般原則是，主張權利應對權利根據的事實負證明責任，對方對權利妨礙的事實或者權利消滅的事實負證明責任，這種證明責任分配原則類似於“誰主張，誰舉證”，政務行為通常是依申請行為，如行政許可、登記、確認、減免義務等，申請人主張權利存在或有事實根據，應當由其承擔證明責任。建立行政程序證明責任分配規則，除所得利益外，還需考慮公平、便利和平衡。數字治理帶來行政機關、相對人舉證能力、舉證效率的變化，行政機關利用全國一體化政務大數據體系調查、收集和提供證據更方便，且效率更高，即使相對人因行政行為獲益，原由申請人承擔的部分證明責任，也應轉移至行政機關，由行政機關承擔更多證明責任。 

 （三）數字治理應提高行政程序證明標準 

 證明標準是提供證據證明案件需要達到的程度。行政程序一般證明標準應為清楚令人信服，最高標準為排除合理懷疑，往低可以為優勢證據或有證據證明等。筆者認為，行政程序應建立以蓋然率為尺度的證明標準，不同行政程序、案件，可以採用排除合理懷疑、清楚而有說服力、優勢證據、實質證據等證明標準，行政許可與行政確認程序中，申請人對符合獲得許可、確認的條件事實承擔證明責任，證明標準應為“有合理根據”標準，即申請人提供合理的材料證明自己符合條件。 

 採用什麼證明標準，考量因素包括行政程序類型、證明難易程度及行政決定重要性。一體平臺、全國一體化政務大數據體系為行政行為提供支持，證明難度明顯降低，行政機關及相對人利用平臺和數據系統較容易獲取證據材料，平臺計算功能形成的大數據報告還可以對案件事實實施評估，比如申請人信用狀況評估等。數字技術提升行政機關及相對人調查收集證據的能力，一體平臺身份認證系統幫助識別當事人身份，避免假冒他人辦理行政許可等行為發生，數據共享及協同審查機制提升行政機關審查判斷證據的能力。數字治理讓證明變得更加容易，提高了行政證明標準。一般依申請行政行為，以優勢證明標準取代有合理根據證明標準是恰當的，行政處罰及特別重大依申請行為，宜採用排除合理懷疑證明標準。 

 三、數字治理改變行政程序證據收集、保存行為，相應規則需要調整 

 除少量物證、視聽資料及電子數據外，傳統行政程序主要是紙質證據材料，每一個案件均有一個紙質檔案。數字治理模式，電子數據成為主要證據類型，部分案件僅有電子數據。行政機關非現場執法及數據共享獲取的數據、相對人在線提供的申請書及證據材料都是電子數據，即使申請人在系統中提供書證、物證、證人證言、當事人陳述、鑑定意見等材料，也轉化為電子數據提交。證據材料及材料提供、撤回、變更等過程均被數據系統完整保存下來，形成電子證據。電子證據形成一個“三位一體”的系統：一是數據電文證據，如電子郵件等，記載法律關係發生、變更與消滅的內容數據；二是附屬信息數據，如數據電文生成、存儲、傳遞、修改而形成的時間、製作者、修訂次數、版本等信息；三是關聯痕跡數據，即電子證據存儲位置信息、傳遞路徑、使用信息及相關文件的信息，如緩存文件、休眠文件及副本文件等。 

 （一）適應數字治理的行政程序證據收集規則 

 行政處罰法、行政強制法及治安管理處罰法等法律均要求行政機關作出決定之前查明案件事實並收集到充足證據。查明案件事實及證據確實充分，是行政機關的責任，這就是依職權查明案件事實原則。 

 傳統行政模式下，行政機關基於個案，向特定機關、單位或者自然人調查、收集證據，取證對象及目的都是特定的。利用一體平臺及數據系統，行政機關通過信息、數據共享方式直接獲取、收集證據材料，甚至還可以向不特定對象調查、收集證據，在線、遠程成為調查收集證據的主要途徑。數字治理增加行政機關獲取證據材料的手段與方式，提高行政機關調查收集證據的能力與效率。行政機關依職權調查收集證據，意味著調查收集證據是行政主體的法定職責。數字治理模式下，除作出行政行為的行政主體外，其他機關也承擔調查收集證據職責，且其收集的證據材料可以直接作為證據使用。行政處罰法、行政許可法確立兩名執法人員調查收集證據規則，該規則的目的在於保障收集證據的合法性、真實性，而保存在全國一體化政務大數據體系中的證據材料，真實性、合法性已經過審查，無須再堅持該規則。