第132章 檢察建議處境尷尬六原因

 開篇引言 

 由於檢察建議權內在公權力屬性不足，權力裁量較為寬泛缺乏具體標準，同時具有涉及面廣的糾防性質，導致檢察建議權運行並不順暢，有些結構性矛盾尚未解決，效力缺乏剛性。另外司法程序上的障礙性問題以及檢察建議書的質量不高、規範性不強，反過來也會損害檢察建議權的權威和集中統一行使。可以說解決檢察建議權的癥結問題，除結合其內在矛盾分析，還有必要從以司法觀的外在角度分析具體問題。 

 一、程序辦事化特徵明顯 

 所謂的辦事化主要是指某項權力的行使具有封閉性、單向性、紙面化的特點，其反映的是一種權力行政化運作的模式。從《人民檢察院組織法》第21條規定來看，人民檢察院履行法律監督職權，可以進行調查核實。在實踐中絕大部分監督線索均來源於檢察機關受理案件，在立法沒有明確區分調查核實具體情形的情況下，實際導致調查核實權虛化，承辦檢察官更多的是依靠案卷材料進行審查，具有明顯的形式審查特點。 

 有人就認為社會治理型檢察建議主要事實通常可直接通過刑事案件獲取，但正是這種基礎事實獲取的便捷性，反而導致了調查核實的缺失。實際上相對於糾正違法檢察建議、再審檢察建議，社會治理型檢察建議更需要落實調查核實。 

 另外，檢察建議權辦事化特徵還體現在制發的程序上。最高人民檢察院《規定》目的就在於改善檢察建議權辦事化特徵，但其規定沒有合理區分輕重緩急、簡單複雜等情形，導致很多程序實踐中難以落實或者僅僅是走過場，如根據要求調查核實需要事先經過檢察長決定，調查核實結束後是否需要制發檢察建議需要檢察長或者檢委會決定，這種一刀切的做法，導致實踐中難以實現，且由於並未要求檢察長對監督事項進行閱卷瞭解，單靠一份調查報告難以實現實質化審查，形式大於內容。另 

 外檢察建議從啟動調查到制發，雖然規定可以聽取對方意見，但是賦予了承辦人裁量的餘地，多數情況下檢察建議就是檢察機關單方擬定的過程。 

 二、監督專業性不夠 

 檢察建議在司法實踐中運用場景非常廣泛，尤其在檢察機關參與助力國家治理體系和治理能力現代化背景下，檢察建議發揮的作用不可小覷。2020年最高檢開始在全國試點企業合規工作，要求檢察機關結合辦案針對涉案企業，督促其就公司管理漏洞、風險等制定合規計劃，並落實整改，在這個過程中除了第三方專業組織的積極參與考察評估以外，檢察建議也發揮著重要作用。 

 有觀點認為，與企業犯罪附條件不起訴相比，企業合規檢察建議具有制發時間、對象較為靈活的獨特優勢。但是無論是針對公司內部規章制度設定，還是具體人員管理、風險防範等，檢察機關專業領域不涉及公司內部治理，缺乏專業性。