第132章 檢察建議處境尷尬六原因

 況且公司規模有大有小，業務領域非常廣泛，風險點較多出現在市場交易、安全生產、環境保護、產品質量、財務稅收等方面，這些領域檢察機關專業性的力量極度缺乏，難以有針對性地指出涉案企業問題所在，建議往往較為片面和與實際脫節，導致企業難以操作。 

 比如在虛開類發票犯罪當中，檢察建議不能千篇一律提出建立規範的發票管理制度、加強報銷流程管控等宏觀性的措施，涉案企業真正問題在哪，與其他類型企業相比哪些環節更容易出現風險，就需要調查和聽取意見。 

 另外，公益訴訟領域也面臨這樣的問題，對於生態環境和資源保護、食品藥品安全等問題，需要專業技術介入或者鑑定，但相關規定對於檢察建議的專業性保障不足。 

 三、文書規範性不強 

 檢察建議在實踐中的不規範性，集中體現在以下兩個方面。 

 一是檢察建議監督事項選取的不規範，主要是指糾正違法類檢察建議當中沒有注重區分個案和類案的區別。隨著檢察機關內設機構的最終確定，原先部分地區為規範監督權行使，聚焦類案監督，試點組建的訴訟監督部也予以撤銷。 

 目前檢察機關秉持的理念是“在辦案中監督，在監督中辦案”，這就造成了檢察機關內部不同辦案部門之間共性監督問題的割裂。各地檢察機關普遍重視就個案違法問題制發檢察建議，也缺乏系統的梳理和原因的挖掘，檢察建議追求數量，缺乏質量，深度不夠，缺乏對檢察建議的提煉和昇華，導致監督事項一再重複，被監督單位問題重複出現，形成問題循環。 

 二是檢察建議書的內容、格式缺乏規範性。《規定》第16條雖然分七項羅列了檢察建議書要載明的基本內容，但是沒有具體區分不同類型檢察建議的差異，導致實踐中檢察建議書沒有嚴格按照規定和模板進行撰寫。比如檢察建議書重解決措施的論述，缺乏對原因的深入分析；由於立法的不足，檢察建議書在引用法條上也存在不規範，有的除引用訴訟法、檢察院組織法以外，還存在引用地方立法及規範性文件的情況。 

 四、效力上剛性不足 

 《規定》第14條規定，進行調查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施。從權力運作手段上來看，調查核實只能依託諸如查詢、調取、複製卷宗材料；詢問當事人；委託鑑定、審計等柔性執法方式，缺乏強制力。 

 另外，從檢察建議法律後果來看，如果對方單位拒不配合整改落實，檢察機關也只能採取報告、通報等方式，只有公益訴訟檢察建議可以通過後續的起訴手段來制約這種不配合整改的行為。在這種背景下，加之強調檢察建議的回覆率，就容易造成檢察機關與被建議單位就回復問題上達成協商意見或者作出部分妥協，這無疑削弱檢察建議的權威性。