第306章 以法院組織法與民訴法交叉內容為切入點
【內容摘要】作為規範人民法院設置、組織和職權的基本法律，法院組織法規定了人民法院以何種組織形式開展（民事）審判活動以及審判組織在（民事）訴訟中的職責；作為調整民事訴訟法律關係的基本法律，民事訴訟法對人民法院從事民事審判活動的行為及職責作出規定。因此，兩部法律在人民法院的規定上存在交叉內容。從理論角度分析，交叉內容應當是一致的。但由於分屬不同法律部門，且發展亦不同步，因此，現階段兩部法律的交叉內容有相異之處。立法上的差異給人民法院進行民事審判及當事人參加訴訟造成了困擾。在錨定法院組織法與民事訴訟法關係的基礎上，對交叉內容進行分析、釐清產生差異的原因、進而提出消弭差異的建議，以供立法完善時參考。
【關鍵詞】法院組織法 民事訴訟法 審級制度 審判組織 審判委員會
文章來源：《政法論叢》2023年第4期
因篇幅所限，省略原文註釋及參考文獻。
作為規範人民法院設置、組織和職權的基本法律，《中華人民共和國人民法院組織法》（簡稱法院組織法）規定，人民法院以審判組織的形式從事（民事）審判活動，同時也規定了審判組織在（民事）訴訟中的組成方式和職責分工等。而作為調整民事訴訟法律關係基本法律的《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱民事訴訟法）規定，人民法院作為民事訴訟法律關係的主體之一，在民事審判活動中的行為應當遵守民事訴訟法的規定。從規範上看，兩部法律在規定人民法院審判組織的內容上存在交叉；從理論上分析，兩部法律的交叉規定雖然角度不同，但基本內容和精神應當是一致的。同時，通過對比發現，兩部法律在交叉內容的規定上也有一些差異，而差異之處也不只是表述上的區別。不過，在司法實踐中，兩部法律規定的差異給人民法院的民事審判工作帶來了一些困擾，也給當事人進行民事訴訟造成了一定不便。
一、法院組織法和民事訴訟法之關係分析
法院組織法和民事訴訟法的關係是分析兩部法律中交叉內容的基礎，學界也對兩部法律的關係有過相關論述，從理論上分析，二者關係如下：
第一，法院組織法和民事訴訟法都是由最高國家權力機關制定的基本法律。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱立法法）在第7條和第8條對全國人民代表大會的立法權做出了規定，法院組織法和民事訴訟法都屬於由全國人民代表大會制定的基本法律。雖然這兩部法律的立法實踐均早於立法法（我國立法法於2000年頒佈）的頒佈時間，但其立法程序亦符合立法法的規定。1954年法院組織法由第一屆全國人民代表大會第一次會議通過，1991年民事訴訟法由第七屆全國人民代表大會第四次會議通過，而其後法院組織法和民事訴訟法的歷次修正均由全國人民代表大會常務委員會完成。
第二，法院組織法和民事訴訟法屬於不同的法律部門。法院組織法屬於憲法法律部門，是憲法相關法，規定人民法院的設置、組織和職權，保障人民法院依法履行職責。民事訴訟法屬於程序法，是國家最高權力機關制定頒行的、規範民事訴訟程序和民事訴訟法律關係主體之間權利義務的專門性法律。兩部法律由於分屬不同的法律部門，所以兩部法律在立法目的、調整的社會關係及規範的事項亦不相同。
第三，在相關內容上，法院組織法作出概括性規定，民事訴訟法作出具體、程序性規定。法院組織法是規定審判組織活動的法律，其對人民法院參與民事審判、刑事審判、行政審判的審判組織及職權作出概括或一般性規定，三大訴訟法根據其各自特點，對民事、刑事或行政訴訟中的相關事項作出具體規定，對法院組織法的規定予以貫徹、落實。如法院組織法規定了合議制，民事訴訟法在總則設專章對民事訴訟中的合議庭的組成、職責、評議案件的程序等作出規定；同時在審判程序中對二審案件和再審案件合議庭的組成做出規定；刑事訴訟法在第三編“審判程序”第一章“審判組織”中對刑事訴訟中合議庭的組成和運行作出規定；行政訴訟法則在第一審普通程序中規定了人民法院審理行政案件的審判組織形式。
第四，法院組織法為民事訴訟法的實施提供組織制度保障。法院組織法為民事審判活動提供組織法上的依據，為人民法院（法官）行使職權（職責）提供保障。除規定審判組織和職權，法院組織法專門設置“人民法院行使職權的保障”一章，對影響人民法院履職行為的處理作出規定，保障人民法院行使職權。民事訴訟法則規定相關程序，保障人民法院（法官）正確履職，公正裁判。
由於兩部法律發展完善的步伐並不完全一致，從而也就造成了從某一時間點看，兩部法律相關規定上存在著差異。通過對二者比較可以發現，這些差異主要體現在審級制度和審判組織上。
二、審級制度之比較分析
我國傳統訴訟理論認為，審級制度指的是兩審終審制。經過法院組織理論和民事訴訟理論的發展以及司法實踐的探索，現在的審級制度既是一種組織體系概念，也是訴訟制度概念。從組織法上看，審級制度解釋了法院如何從縱向上分層設置。從民事訴訟法上看，審級制度包含兩方面的內容：一是各級法院的職能；二是一個民事案件要經過幾級法院的審判才最終產生法律效力，我國實行的是兩審終審制。由於審判監督程序發揮著對兩審終審的補充功能，因此有的民訴法學者亦認為審判監督程序應屬於我國審級制度的內容。
（一）兩審終審制
關於案件的審級，雖然已有“兩審終審制”的公論，但法院組織法和民事訴訟法的規定在表述上有所不同。現行法院組織法並沒有明確規定兩審終審制，但回溯法院組織法的發展史可以看到，新中國成立後的第一部法院組織法（1954年法院組織法）將人民法院設置為四級法院，將審級統一規定為兩審終審制。此後，1979年、1982年和2006年法院組織法修正均保留了兩審終審制，2018年法院組織法修正時則刪除了兩審終審制的規定。同時，法院組織法明確了上一級人民法院審理對其下一級法院做出判決裁定的上訴案件，但2018年法院組織法修訂時對兩審終審制中的“上訴應當向作出一審判決的上一級法院提起”做了例外規定，即知識產權案件審理中的“越級上訴制度”，即最高人民法院知識產權庭審理“中級人民法院、知識產權法院作出的一審判決裁定提起的上訴案件”。
對民事訴訟法而言，在1954年法院組織法確立兩審終審制後，1982年民事訴訟法（試行）和1991年民事訴訟法將兩審終審製作為民事訴訟法的一項基本制度規定在總則裡，並一直延續至現行民事訴訟法。根據民事訴訟法第10條的規定，人民法院審理民事案件時依照法律規定實行兩審終審制度。此外，民事訴訟法還規定了一審終審制，對小額訴訟程序、按特別程序審理的案件實行一審終審。因此，從審級看，民事訴訟法是“以兩審終審為原則，一審終審為例外”的審級制度，對法院組織法中涉及到的以及司法解釋明確規定的知識產權案件“越級上訴制度”在民事訴訟法中暫未予以規定。
（二）四級法院適用審判監督程序審理的案件
法院組織法第16條、21條、23條和第25條將人民法院審理按照監督程序提起的再審案件和其審理的一審案件、上訴案件以及死刑複核案件放在一起、採用列舉式方式分別對四級法院審理案件的範圍作出了規定，對中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院按照審判監督程序審理再審案件作出明確規定；在對基層人民法院審理案件的範圍作出規定時，明確“基層人民法院審理第一審案件，但法律另有規定的除外”。因此，根據民事訴訟法的規定，基層人民法院有權按照審判監督程序審理再審案件。
按照現行民事訴訟法“審判監督程序”一章對適用審判監督程序的案件規定，審判監督程序（再審程序）的啟動主體包括人民法院、當事人和人民檢察院。對於各級人民法院（上級法院）而言，其可以基於監督權，對本院（下級法院）作出的確有錯誤的生效判決、裁定、調解書啟動審判監督程序提起再審；當事人可向上一級法院申請再審；基於法律監督權，人民檢察院可對符合法律規定的生效判決、裁定、調解書提起抗訴或者檢察建議。按照上述規定，基層人民法院有權依審判監督程序審理再審案件。
（三）四級人民法院審判職能的分層設置
兩部法律均規定了四級法院審理案件的範圍，但規定方式不同。法院組織法“人民法院的組織和職權”一章對四級法院審理案件的範圍作了明確規定。對第一審案件而言，基層人民法院僅審理一審案件；中級人民法院和高級人民法院審理法律規定由其規定的第一審案件外，還審理下一級法院報請審理的第一審案件和上級法院制定管轄的第一審案件；最高人民法院審理的第一審案件為法律規定由其管轄的和其認為應當由自己管轄的第一審案件。對上訴和抗訴案件而言，中級法院和高級法院審理其下一級法院判決、裁定的上訴、抗訴案件；最高人民法院審理按照全國人民代表大會常務委員會的規定提起的上訴、抗訴案件。中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院審理按照審判監督程序提起的再審案件。死刑複核案件則由高級人民法院和最高人民法院負責審理。從法院組織法的視角看，四級法院審判職能的分層設置既包括上下級法院審理一審案件上的分層設置，也包括基於審級形成的審理上訴案件、抗訴案件（基層法院除外）以及適用審判監督程序審理的案件和刑事案件審理中關於死刑複核案件。
民事訴訟法關於四級法院審理民事案件的範圍分別規定在總則及分則的具體制度中。民事訴訟法規定的“兩審終審制”意味著作為上一級的人民法院負責對其下一級人民法院審理的一審上訴案件進行審理。總則的“級別管轄”一章對四級法院審理第一審民事案件的範圍作出了規定；“移送管轄與指定管轄”一章規定了案件的移送、指定管轄等問題，實現了案件（或管轄權）在同級人民法院之間或上下級人民法院之間的調整。“審判監督程序”一章對審判監督程序做出了統一規定。
（四）通過比較分析發現的問題
通過上述比較可以發現在審級制度上兩部法律的規定有相同，又有差異，從中也發現了一些問題。
1.關於兩審終審制
通過上述分析可知，在審級的設定上，現行法院組織法已經刪除了兩審終審制的規定，而將審級交由訴訟法作出規定。但同時規定了越級上訴制度，對民事訴訟法中“上訴向上一級人民法院提起”的兩審制度做出了調整，規定了越級上訴制度。民事訴訟中則明確規定了兩審終審制，上訴制度也按照向上一級法院提起的原則進行。但2012年民事訴訟法修正時在簡易程序中增加了小額訴訟程序，並規定小額訴訟程序實行一審終審；2021年民事訴訟法修正時提高了小額訴訟程序中標的額的上限、增加了當事人可以約定適用小額訴訟程序的規定，小額訴訟程序逐漸成為基層法院解決小額爭議的主要程序。對爭議標的額較小的案件實行一審終審符合訴訟效率的要求，但同時也存在當事人審級利益保護缺失的問題。雖然適用小額訴訟程序審理的案件出現錯誤時，當事人可以申請再審，但再審程序的啟動較上訴程序更為困難，如何在現行法律框架下加強對小額訴訟程序當事人的訴訟權利的保護則是一審終審制以及審級設置中需要關注的問題。
2.關於四級法院適用審判監督程序審理案件
對於審判監督程序而言，法院組織法將其納入四級人民法院審理案件的範圍一併作出規定，是將審判監督程序作為兩審終審制的補充程序、將人民法院審理此類案件作出的常態化規定。在民事訴訟法上，審判監督程序是一種“非常規”的救濟程序，承擔著對生效裁判（調解書）確有錯誤時的糾錯功能，因此民事訴訟法對審判監督程序的啟動設置了較為嚴格的條件和程序。在常態化救濟程序與非常規救濟程序之間，審判監督程序成為民事訴訟法上最為“糾結”的制度之一。審判監督程序不能或較難啟動，則會造成生效裁判確有錯誤時救濟途徑的缺失或不足；審判監督程序的頻繁啟動則會對生效裁判的既判力、對司法公信力造成不利影響。因此，這種內在的矛盾如何解決是民事訴訟中審判監督程序應當首先要考慮的問題。具體的制度設置反而是第二位需要考慮的。
3.關於四級法院審判職能的分層設置
對四級法院在審判職能上的分層而言，法院組織法對四級法院審理案件的範圍作出了明確規定，民事訴訟法級別管轄制度對四級人民法院審理一審案件的範圍的規定較為模糊，沒有明確的區分標準。在近些年推進的司法改革過程中，不少制度涉及到上下級人民法院在審理一審民事案件上的分層，加之正在進行的四級人民法院職能定位改革旨在對現存的“柱狀結構”向“金字塔狀結構”調整，以使審級制度更為合理，其中也涉及一審案件在基層法院和中級人民法院之間的分工，再審案件在高級人民法院和最高人民法院之間的分工。這些改革最終都將會通過對民事訴訟法修改的方式來實現。